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提高对口援藏有效性的对策措施
发布日期:2016/1/16  点击次数:565

提高对口援藏有效性的对策措施
发布日期:2016-01-11    作者:    来源:中国民族报
本研究报告针对现有对口援藏模式中存在的问题,就如何制定科学且具有可操作性的提高对口援藏有效性的对策措施,做一个初步的研究,供相关方面参考。本研究认为,今后的对口援藏工作要继续按照中央“向农牧区倾斜、向基层倾斜”的“两个倾斜”总体要求,同时适度调整对口援藏的方式方法,以改善西藏民生为着力点,不断提高对口援藏的有效性。
一、现有对口援藏有效性缺失的表现分析
首先,现有的对口援藏主要缺陷是“重城镇、轻农牧区”,“重基础设施、轻民生”,“重经济发展、轻社会发展”,没有解决好援藏资金和项目到基层、到农牧区、到民生领域的问题。
其次,现有的对口援藏没有很好地将援助项目与当地农牧民就业和增收有机结合起来,存在藏族聚居区群众的参与度与积极性都比较低的问题。农牧民参与项目的程度低,对口援藏项目就不可能充分考虑到农牧民的需求,有不少项目在当地的适应性很差。此外,对口援藏项目实施过程中并未开展让农牧民广泛参与的协商讨论,导致完工后的项目与农牧民的实际需求有偏差,而开展补救措施必然会造成资源浪费,效率低下。
再次,在现有的对口援藏模式下,各援藏单位尽管投入了大量的人力、物力和财力,但并没有很好地解决怎样做大产业规模、做长产业链条、提高产品附加值、将西藏的资源优势转变为产业优势进而增强地方自我发展能力的问题,同时也没有解决好受援地区人才和技术匮乏以及项目低水平重复建设、项目同质化、项目不配套等问题。
最后,现有的对口援藏工作存在经济问题政治化的倾向,对援助双方没有进行必要的法律规范。尽管中央对于援藏资金的投入有规定,但实际上援助方仍然从道义、政治等角度来思考问题。此外,作为受援的西藏地方尚未建立增强自我发展能力的激励机制,对援助方的依赖性逐渐增强。
二、完善援藏资金与项目实现“两个倾斜”的体制机制
(一)深化对农牧民民生改善的认识,以保障和改善民生为突破口实现对口援藏“两个倾斜”。在项目投放方向上,主要向基础设施建设倾斜,解决影响地区社会发展的“瓶颈”制约因素;向基层倾斜,加大对基层文化、教育、卫生等社会事业的投入;向新农村建设倾斜,积极支持农牧民安居工程与农牧业基础设施建设;向公益性事业倾斜,重点对国家投入不足或暂无投资来源的公益事业进行投入;向产业化建设倾斜,在产业规划上带动民生,不断增强农牧民自我“造血功能”,逐步带动群众增加收入。
(二)贯彻落实投入比例“二八原则”,将援藏项目和资金的八成投向基层和农牧区。一是表列出属于满足“基层”、“农牧民”的项目清单。通过调查,制定属于满足“基层”、“农牧民”的项目清单,向全社会发布。同时,各级政府部门在审批项目时,对于表列范围的项目给予优先审批,对于表列范围之外的项目从严掌握。二是采取多种方式加强项目和资金的监督。加大新闻媒体的监督,对于不满足“两个倾斜”的项目,进行媒体监督;发挥各级人大代表、政协委员的作用,对对口援藏项目和资金进行民主监督,对口援助单位要主动接受人大代表和政协委员的监督和批评。
(三)将村级公共服务能力建设作为对口援藏的重要“抓手”。一是建立村级公共产品和服务建设资金的稳定支持机制。每年向每一个村投入20至30万元的资金支持,确保村级自治组织能够提供一定的公共产品和服务,变政府“花钱”为农牧民办事为村民自己“花钱”为自己办事。二是采取小额信贷投放、引进优良种畜、援建蔬菜大棚等措施。针对农牧民贷款难的现状,对口援藏单位可以考虑建立小额贷款公司,为农牧民发放小额信贷、为农牧民信贷进行担保等,保障农牧民解决融资难的问题,帮助他们抓住发展机会。
(四)完善对口援藏项目实施和资金投入的决策机制。一是建立对口援藏项目立项机制。二是规范对口援藏项目实施和资金投放的决策权力。三是推动新型基层治理机制建设。
(五)建立健全援藏资金与项目的全程监督与评估机制。一是简化援藏项目与资金的审批流程。二是加大项目实施的过程监督。三是加大援藏干部经济责任审计力度。四是建立健全援藏资金与项目效益评估机制。
(六)改进对口援藏工作及援藏干部考核办法,为对口援藏实现“面向基层、面向农牧民”提供干部保障。一是改进援藏干部和挂职干部的选任方式。中央可考虑出台有关援藏干部的新措施,或者固定化,五年轮换一次;或者担任实职,赋予权力,并量化工作指标,签订合同任务书,严考政绩,按等级发给薪酬(数量较之内地大幅提高),优秀者晋升。各省、自治区、直辖市按中央部署选拔援藏后备人才,把援藏作为招聘青年干部的必要条件之一,以为西藏持续输出所需人才作准备。二是适当延长干部在藏任职的年限。依据长期建藏的要求,中央可以考虑对干部在藏任职年限进行规定,原则上任期两届,打消少数干部“快进快出”等急躁思想。同时,解决优秀干部任职期限内的晋级、待遇问题,解决干部的后顾之忧。三是对援藏干部加强教育和引导。一些援藏干部不掌握基本的藏语、藏族文化修养不够,对藏族群众的心理要求以及种种精神文化行为的产生缺乏了解,往往照搬其他地区工作模式或方法,难有创新。因此,要引导援藏干部系统学习藏语和藏族文化。四是大力提高藏族聚居区援藏干部的待遇和地位。
三、建立健全吸纳农牧民参与援藏项目建设的实施机制
(一)将“农牧民参与率”和“农牧民收入”纳入对口援藏项目绩效考核体系。建议将“农牧民参与率”和“农牧民收入”纳入对口援藏项目绩效考核体系,考核整个工程建设中当地劳动力参与的比例、当地农牧民从中获取的收入量。做到在列项时写明、验收时考核,凡是没有此项内容的不予列项,没有完成此项目标的不予验收。
(二)彻底扭转追求GDP、“形象工程”的“政绩取向”,将援藏过程变成富民的过程。援助项目以民生为主,特别注意使项目对当地少数民族就业有直接贡献,不能够把项目和资金主要集中在基础设施上。
(三)加大培训农牧民非农就业技能,提升参与对口援藏工程项目能力。一是借鉴四川藏族聚居区“9+3”免费职业教育的经验,对口援藏的省、市要充分利用本省、市的职业教育资源,对受援地区实施“9+3”免费职业教育,对于“9+3”学生实行学杂费免除和内地生活费、往返交通费免除;对于“9+3”毕业生,除留在内地工作外,如果回到户籍所在地,对口援建工程项目实施中对其实行优先使用。二是对口援藏项目向农牧民培训倾斜。不仅要建设职业教育和农牧民培训的机构设施,而且要实行对口援教普通基础教育与职业教育并举。
(四)促进农牧民自主创业,刺激农牧民在更高层面被吸纳进对口援藏项目建设之中。一是加大对农牧民自主创业的支持力度。实行农牧民自主创业的“零门槛”,实行“先发展,后规范,免收费”的政策,支持农牧民的“草根经济”。二是加大对农牧民自主创业的金融支持力度。建议对口援藏单位将援藏资金切出一部分组建小额贷款公司,加大对农牧民创业资金的支持力度,同时,对农牧民自主创业贷款实行低息。三是加大对农牧民自主创业的财政支持力度。建议对口援藏单位将援藏资金切出一部分组建农牧民创业支持基金,对于其他商业银行的贷款进行贴息,对于开发当地资源、产品有销路的创业项目给予“以奖代补”。四是对口援藏单位采取入股的方式支持农牧民创办的中小企业,在尊重农牧民意愿的情况下,对农牧民创办的中小企业,进行股份制改造,发展混合所有制经济,既保障扩大企业资金来源,又帮助中小企业完善治理结构。
四、建立健全对口援藏资金、资源的统筹机制
(一)深化对口援藏资金资源统筹的认识。在政治上让各个内地省\市充分理解西藏自然环境和生存条件的艰苦,充分理解西藏的特殊性,充分理解国家“大一统”下各自的责任。
(二)强化西藏经济社会发展规划。为了进一步统筹对口援藏资金资源使用,有必要制定《对口援藏建设项目规划》,落实中央“两个倾斜”的要求,平衡对口援藏资金资金资源。
(三)强化对口援藏统筹组织机构建设。
(四)按经济的方式搞经济建设,实行援藏资金投融资方式。在不改变援藏资金的性质前提下,设立“西藏发展基金会”,统一管理中央政府、各地方政府、中央企业等各个部门单位援助西藏的资金。
(五)可以考虑实行对口援助方在受援地区的轮换。此举可以平衡受援地区之间的差距。
(六)充分发挥“援藏协会”的作用。建议采取措施推进非官方援藏组织的发展,为这些组织发挥作用提供条件。
五、使用法律手段规范对口援藏相关方的行为
(一)规范中央政府与地方政府的授权关系。中央政府在什么特定的条件下可以调配地方政府资源,以何种方式调配资源,在调配过程中中央政府与地方政府的权利和义务的确定,是对口援藏需要规范的一类政府关系,必须通过法律手段进行规范。
(二)规范支援地方政府与受援地方政府的关系。建议通过立法,在没有直接行政关系的地方政府之间强制搭建一种基于对口援藏而存在的新的法律关系。这一关系应包括支援方和受援方在实施对口支援中各自的权利和义务以及双方的协商机制。
(三)规范援藏项目立项、实施、后期管理等的一系列法定程序。援藏资金项目给西藏的社会发展发挥重要的作用,彻底改变了西藏基础设施的面貌,但是还缺乏相应完善透明的审查、监管和评估机制。因此需要规范援藏项目在立项、实施和后期管理上的合法程序。
课题组负责人:杨明洪
课题组成员: 罗绒战堆 Andreas 李中锋 杨峰 噶尔让 郑洲 潘久艳 肖增艳
【本文为国家民委民族问题研究项目《提高对口援藏有效性的对策措施研究》(项目编号:2013-GM-049)研究成果摘要。】

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